理论丨以“数字化”为驱动的法治政府建设研究
摘 要：在数字法治政府建设进程中，出现数字化与法治化的冲突问题。而鉴于数字化的基础性作用、代表社会持续健康发展方向以及当下相关领域法治相对滞后等原因，应当以数字化驱动法治化建设，让数字化先行先试，法治则根据数字化建设的需要而持续不断的发展和完善。要根据数字化的发展需要加强相关领域的法治建设，对数字化中出现的问题通过新的立法进行规制，并根据数字化的特点改变法治的模式，实现法治政府的转型升级。
中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》专门提出“建设数字法治政府”的目标。数字法治政府建设具有两个典型的面向：一是数字化面向，二是法治化面向。当然，如果两者能够有机融合是最佳效果，然而真实的情况并非如此，两者在某些特定的程度上存在不少冲突。实际上，在数字时代到来的时候，人们就发现在法治化与数字化间存在一定的张力，许多数字化建设已经突破了现有法律的框架，如果从严格法治意义上来看，其与法律的规定不相符合，有人称其“创造了许多，也同样毁灭了许多”。怎么样才能解决这个冲突，不仅关系到能否处理好两者关系的问题，更关系到数字法治政府建设的效果问题。关于解决法治化与数字化冲突的方案，学界也有所研究，然而，学者们要么强调两者都重要，要发挥各自的作用，并强调两者的融合；要么套用法治与改革关系的原理，强调法治对数字化的引领作用。本文基于我国政府数字化的现实状况与特殊情况，提出要以数字化驱动法治化为方向，在此基础上加强数字法治政府建设。
在数字法治政府建设的过程中，数字化与法治化之间是存在冲突的，这个冲突大多数表现在数字化对法治化的挑战方面，即数字化的浪潮对传统法治建设所带来的巨大挑战，特别是“对行政法治所遵循的规则之治、理由之治、程序正义、权利救济等价值和机制将带来挑战”。大多数表现为如下情形：
在数字时代，政府的重要体现形式是各类政府网络站点平台、政府门户等，政府通过平台为社会公众提供各类服务，从事各类行政活动，出现“从线上到双在线”“从分散小平台到统一大平台”“从基于业务的信息技术应用到基于数据的智能化创新”“从分散的信息化产物到整合的数据资源”“从相对封闭的自循环到开放的创新大生态”的新变化，带来“治理、服务、决策模式上的根本性改变，服务组织模式的创新，以及从服务和服务对象出发的业务协同模式”。也就是说，政府不再是有形的实体，或主要不再是有形的实体，而是各类政府数字平台，是一个高度智能化的平台，而有形的政府机构反而变得不那么重要。平台即政府成为一种常态，政府慢慢的变多地从管道结构转向平台结构，从线性价值链转向平台价值矩阵，平台承担着主要的治理和服务功能。例如，在行政许可领域，基本实现了一网通办、一网统管、一网协同等，已形成了一体化政府服务平台；在行政执法领域，尤其是在行政处罚领域，实现了非现场执法，通过相关平台直接告知相对人违法情形，并在平台做处理等。
政府数字平台对法治化的挑战大多数表现在行政主体资格的认定方面。在线下，政府及其工作部门为社会公众提供服务是以行政主体的身份进行的。所谓行政主体是指能以自己的名义独立作出行政行为并以自己的名义承担法律责任的主体，集中体现在可当作行政复议的被申请人以及作为行政诉讼的被告；而且在现实中，政府都有自己的办公场所以及工作人员，是可以看得见摸得着的实体，具有法律所规定的地位。而对政府数字平台怎么样做法律定位是个难题，且其与行政主体的法治理论与相关法律规定相冲突：首先，政府数字平台并非真正的政府及部门本身；其次，有许多政府数字平台是委托技术第三方私人公司开发和操作的，而非由行政机关所控制与营运；再次，政府数字平台是一个虚拟的空间，而非实体的空间。这些都与传统行政主体资格的要求不一致，也对传统的行政法治提出挑战。
政府通过建模和算法设计对所收集的数据来进行分析加工，推进治理的智能化和智慧化，由此出现自动化行政。“自动化行政，系AI在行政领域中的一种具体运用，是指行政程序中特定环节或所有环节由AI或者自动化系统代为处理，无需人工的个别介入，以此来实现部分或全部无人化的行政活动。”政府在作出行政行为时，往往通过预设的程序即所谓的算法或平台规则进行。例如，在行政许可行为中，我国一些地方已经实现了完全自动化，无需人工干预就可以实现自动审查，政府平台设定相关提交材料的按钮，辅之以人脸或身份识别，并据此作出是否许可行为，以此来实现全网通办，即“通过信息共享、自动核验、智能比对，实现了全程无人工干预自动审批，推动政务服务由‘基于材料’的审批向‘基于数据’的审批转变”。截至2021年年底，在我国省级行政许可事项中，90.5%的事项实现网上受理和“最多跑一次”。又如，在行政处罚中，通过各类传感器上传的违法证据促进违背法律规定的行为的自动发现，“随处可见的传感器、先进的电脑分析和机器人技术，以及被普遍的使用的网络技术，已经使传感器系统能够与执法算法及惩罚反馈循环结合起来”，加上各类人工智能判断，即可在短时间内作出行政处罚，形成行政处罚的自动量罚，缩小了执法人员自由裁量的空间。随着数字技术的逐步发展，行政的完全自动化也将成为趋势。
然而，自动化行政对法治化带来了巨大挑战，尤其体现在对依法行政的挑战上。自动化行政所依据的是算法，但算法与法律是两个不同的概念。“算法是未解决具体的问题而设计的一系列计算步骤，以处理用户输入的数据并将其转换成结果输出”，它是编程人员事先在自动化程序中写入的行政机关事先制定的规则，自动化系统将依据输入的条件自动匹配相应的行政行为结果，机动车交通违章的处罚系统就是典型的例子。自动化行政所依据的是事先写入的规则，这个规则既可能合法，也可能不完全合法；更重要的是，编写人员毕竟不是执法人员，其在将规则写入计算机时，有极大几率会出现语义、语法、语境等方面的偏差，出现对法律规范的违背，特别是技术治理需要对社会事实和法律规则进行数字化转译，但这一“转译”过程面临简单化甚至“误译”风险，由此往往带来数治的不确定性和偏差。此外，自动化行政对依法行政的挑战还体现在对行政程序、行政裁量等方面的巨大影响。
在数字化过程中，最大的挑战是对公民各类权利法律保护的挑战，包括公民的个人隐私信息权、隐私权、数据权、参与权、知情权等。首先，在对公民个人信息权的影响方面。数字化的重要特征是收集各类数据，采取各种方式包括多种设备和技术来收集公民个人信息。由于政府数字化平台往往是由政府与技术企业一同建设与运营的，如果对所收集到的公民个人隐私信息不可以进行有效保护，则极易导致个人信息的泄露。特别是在政府向社会开放数据的过程中，极易造成公民信息被不法分子非法利用，甚至引发诈骗、敲诈等各类违法犯罪行为，侵害公民的人身财产安全，也使得数字技术陷入“数字利维坦”的泥沼。其次，在对公民行政程序参与权利的挑战方面。行政程序是行政行为的重要内容，从一定程度上讲，如果没有行政程序，就难以保证作出的行政行为结果的正确，因此，在行政程序中尤其强调相对人对程序各个环节的参与。而自动化行政往往自动运行且运行速度快，可以在短时间内甚至瞬间完成，基本上没有公民参与行政程序的时间和空间，这对法律所规定的公民在行政程序中享有的陈述权、申辩权等造成了极大影响。再次，在对公民相关知情权法律保护的挑战方面。这主要体现在数字化压缩了行政机关说明理由的环节，也由此对公民的知情权构成侵害。一般而言，行政机关要对其作出的行政行为说明理由，尤其是在对相对人作出不利行政行为时要充分说明理由，包括作出行政行为的事实依据、法律规范依据以及作出的过程等。但自动化行政是依托于算法进行的，而算法一直存在所谓的“算法黑箱”等问题，难以作出明确的解释，不仅相对人无从知晓，就连行政机关也往往并不完全了解，更无法作出解释和说明理由。而且随着数字化的发展，出现了基于机器学习的数字化行政，系统拥有自主学习的能力，算法规则是由计算机系统通过机器学习自主生成的，已经超越了人的控制，行政结果也是基于这种算法自动得出的，对此，行政机关难以清楚地说明行政行为所依据的判断规则，往往不作任何解释，极大地侵害了公民对相关事项的知情权。
此外，数字化过程还涉及国家信息安全、网络安全等问题，以及由此带来的经济安全、社会安全问题，这些都与法治化存在一定的张力，都是对法治化提出的挑战。
数字化与法治化之间的张力是客观存在的，关键是如何解决这些问题。对此，学者们提出了不同的解决方案，具体可以概括为如下情形：
一是强调法治化引领数字化。有学者认为，无论政府的治理模式如何转型，其必然处在法治政府的延长线上，在网络空间这个生存新空间和治理新领域，塑造“数字立国”的大格局，就必须在法治的轨道上进行。提出法治引领数字政府建设，主张在法治的轨道上进行数字化建设，以法治规范政府的数字化赋能过程和目标，以法治驾驭数字技术，“从法治逻辑看，由于数字行政本质上仍然是行政权的活动，故理应纳入行政法治框架，受到法律的控制”。本文认为，法治化引领数字化、在法治轨道上进行数字化建设的一个重要前提是，法治化本身必须是最为先进的轨道，法治化必须能为数字化建设提供顺畅的运行轨道。然而，基于物理空间而建立起来的我国当下的法治体系，实际上是无法为数字化提供良好运行轨道的。换言之，法治化的“高速公路”无论多优良，都难以适合数字化的“高铁”行驶。
二是主张两者的融合与协调。有学者认为，数字化与法治化之间存在张力，要努力通过一定的方法使两者得以协调，“数治”实质上发挥的是“工具价值”，“法治”要发挥的是“约束功能”，“未来数字政府建设应着重数字化和法治化的深度融合”，要“遵循技术与制度融合的方法逻辑，统筹协调数字技术的赋能作用与法治价值的规制机能，推动政府治理各个领域数字化发展与技术应用各个方面制度化保障的融合治理”，“数字政府建设需要数字法治保障，法治政府建设需要数字技术促进，二者同频共振、共同推进、相互关联、相辅相成”。有学者进一步强调，“不应是数治对法治的改写或重构，而应通过法治工具系统与数字技术的协同演进……”。融合与协调的主张试图从两个不同的角度来解决问题，一方面强调要发挥数字化的工具作用，另一方面强调法治的约束作用，左右开弓、两边使力，这种折中的处理方式看似很完美，实际上存在着难以操作的问题，其结果反而是哪一边都解决不好。
从理想状态来看，数字化与法治化应当相融合，而且数字化要在法治化的轨道上推进。但在数字化尚处于探索时期以及在法治仍处于传统物理空间的时期，强调两者的融合是难以实现的，强调数字化建设在法治的轨道上推进也是不现实的。
在数字法治政府建设过程中，当数字化与法治化出现冲突时，应根据实际情况作出明确的判断，并提出肯定性的对策，而不是以折中的方式“左右逢源”，否则只会阻碍数字化的进程，不利于数字法治政府建设。最为务实的态度应当是以数字化驱动法治化，让数字化先行先试，法治则根据数字化建设的需要而不断完善。
不同时代法治政府的差异性与当时的经济技术发展密切相关，所谓法治现代化往往是经济和技术发展背景下的现代化。“人类社会发展的本质是围绕着技术革命而相应地进行结构演变，技术社会理论或者技术系统理论对此予以充分论证。”有学者从技术发展的角度梳理了工业革命的发展历程，认为工业社会的发展经历了蒸汽时代、电气时代、信息化时代，而今正在进入数字时代，“信息革命已经深远地、不可逆转地改变了世界，其步调惊心动魄，其范围前所未有”。数字技术达到了前所未有的发展水平，此时，技术被“看成是历史的有力的杠杆，看成是最高意义上的革命力量”，甚至可以说“技术及技术的物化决定着时代的变迁”，由此将重新界定生产力与生产关系，如“重大的技术变迁会导致社会和经济的范式转换”，“技术是生产力中最活跃的因素，技术革新必定促进生产力的发展，并引起生产关系及经济基础的变化，进而推动包括国家或政府治理和意识形态在内的上层建筑的变革”，必然会引起法律制度的变革，从而要求政府模式的变革，也同样会引发法治政府的变化。“法治作为特定社会的上层建筑，其内容只能由生产力的发展水平和经济基础的完善程度所决定，而不可能相反。”
每个时代的出现，都必然对政府的建设提出不同的要求，法治政府属于上层建筑范畴，而各时代的经济和技术发展情况属于经济基础范畴，经济基础决定上层建筑的基本原理决定了不同时代必然有不同的法治政府模式和具体要求。数字化浪潮不仅作为技术工具存在，更是一种生产力，是一种经济的形态，具有基础性和决定性作用，如同在其他时代各种经济形态一样具有决定性作用。尤其是当下，正处于物理时代向数字时代的变革之中，法治政府的建设方式也必将随之迭代升级，出现跨越式转型。在此种情况下，处理数字化与法治化的关系问题，要从经济基础与上层建筑的角度进行，二者之间是一种决定与被决定的关系，而非平行关系；数字化作为经济发展的体现，对法治化建设具有基础性作用。必须以数字化的基础性内容为前提变革传统的法治，只有这样，才能使得法治适应经济社会及数字时代的发展。
无论人们抱以什么态度，数字时代都已如期而至，并深刻影响着人们的生产生活、行为方式。“数字技术已然渗入社会生活的各个方面，彻底改变了人类生产、生活方式，人类文明的数字化、智慧化发展势不可挡。”新信息技术革命对人类社会产生了前所未有的影响，信息技术迭代使得政府不断进行改革，数字治理正在成为渗透到各国治理体系中的一种全球化趋势。在我国，来自社会的技术驱动和来自国家的强力推动，使得数字技术在各个层面得到广泛应用，“数字技术不断发展，推动政府部门、企业、社会组织与个人之间形成数字生态系统”，这成为一种势不可挡的潮流。
人类由“物理时代”进入“数字时代”，数字时代不是现代性路线的简单延伸，而是对现代法治的一种超越，它“不是简单地把社会治理从线下搬到线上，而是以万物数字化和一切可计算的方式，重组社会治理的时空条件和内容要素”，具有自身的运行规律。因此，“大数据时代将要释放出的巨大价值使得我们选择大数据的理念和方法不再是一种权衡，而是通往未来的必然改变”。作为一种新生事物，政府数字化是一种代表社会发展的新生力量，是社会发展的一种进步和趋势，“数字政府建设不仅仅意味着以数字技术作为工具从而驱动政府治理效能提升，其更大的价值还在于对人类社会数字化转型进程的动态治理需求的敏捷回应”。在这种背景下，法治必须随着数字化的变革而变革，以数字技术为基础进行法治政府建设是其必然结果。法治要根据数字化潮流进行必要的改革，法治政府建设要适应数字时代，而不是用传统法治来拖数字技术运用的后腿，更不能用传统的合法性思维来套用数字化问题。为此，要以数字化建设为导向，对法治政府的模式进行重构、重塑，实现法治政府的转型与升级，建立体现数字化时代元素的法治政府，切不能将数字化锁定在物理空间的法治框架内，否则，不但加剧数字化与法治化的矛盾，也不符合数字时代的发展趋势，不符合促进新生事物发展的潮流。
当下，我国的法律制度虽然已经比较健全，尤其是中国特色社会主义法律体系已经形成，然而，不得不正视的问题是，当下的法治是建立在传统物理空间环境基础上的，具有鲜明的传统时代特征，并没有充分考虑数字时代的特殊性，由此出现了法治内容难以完全适应数字化需要的问题。如有学者所言的，我们的现代法治是工业革命的制度成果，所反映的是工商时代的生活规律、行为模式和价值准则，所体现的是物理时空、自然人行为、物权中心主义的基本逻辑，而今这些都被数字化所消解和重塑。还有学者更进一步认为，建立在物理空间的法治难以按照外界的变化作出适当调整，难以考虑当事人的情感或道德诉求，只是“照章办事”，按条文断案。换言之，在数字化的现实面前，现有的很多法律规范是严重滞后的，出现数字化与法治化不一致甚至相悖的问题，无法完全适应数字化建设的需要。这从我国法治政府的依据中就可以看出痕迹。以《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）为例，2003年制定的《行政许可法》在当时看来是较为超前的一部单行法，也被认为是我国法治政府建设的一个重要体现。然而，从今天的数字技术运用角度来看，其显然并不先进。当年被列为行政许可亮点的一站式许可、并联式许可、一次性告知等，都是以线下、以纸质处理为前提的，是以人工处理、以当事人到现场办理为预设的。正如有学者所总结的那样，数字时代的行政许可，“许可由线下、纸质申请、孤立审查向线上、电子数据、协同审批转变，行政许可设定与实施体制、行政许可程序、行政许可监督等制度也应随之改变”。比如，需提交何种材料，申请系统里就已列明，且在材料不全的情况下是无法提交成功的，无需所谓的一次性告知。又如，一站式许可、并联式许可属于申请材料在行政机关内部流转的问题，而在线上申请时这些都是自动处理的，只要申请人通过一个端口提交，行政机关内部程序自然就流转起来。再如，关于申请期限的问题，在传统模式下，人工对纸质申请材料处理的量比较大、周期较长；而在线上处理的场景下，人工智能的加入使得处理不仅准确而且更快，期限已经不再是问题了。因此，从数字化角度来看，当下《行政许可法》的许多条款不仅显得啰嗦，而且体现不出高效率、高质量。同样，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）也存在类似的问题。《行政处罚法》尽管作出了修改，并且已经注意到数字时代的特点，例如，增加了电子支付方式，规定了以电子技术监控设备记录的事实等非现场执法的内容，但仍未走出传统法治的窠臼，仍不是数字时代应有的《行政处罚法》。例如，现行《行政处罚法》仍规定一般程序情况下90日内作出处罚决定的期限，而这是以人工操作为预设前提的。
在法治内容出现滞后的同时，我国政府的数字化实践却远远走在前面。数字技术的发展可谓日新月异，新技术的实践先于具体的法律规定，各种新业态新产业模式不断涌现，其发展与更新的速度令人惊叹。在线执法、不见面审批、一网通办、一网统管、一网协同、最多跑一次、接诉即办等，都对当下法治提出了挑战。如果此时严格要求在法治的框架内推进数字化，就意味着要以法治的方式为数字化设定价值目标和方向、明确数字化的主体及其相应的权限、明确数字化的内容、设定数字化的基本程序、化解数字化的难题、提供数字化的行为模式等，而建立在物理空间基础之上的当下的法治，是难以做到和做好的。“面对这些新生事物、新生关系、新生法益，既有的法律概念、规则和原则难以对其予以有效涵盖，也难以对其做出及时有效的规制调整。”在此背景下，如果处处强调法治的规制和引领作用，强调法律的责任等问题，势必影响数字化的探索，还可能将具有创新性的数字化行为扼杀在摇篮里。
在现阶段，可能更需要出台一些规范性政策文件来指导数字化建设，而不是强调用法治的轨道来规范数字化建设，不能超越现阶段的客观情况而进行过于理想化的数字法治建设，这也是当下我国在数字化领域不断出台“纲要”“意见”“办法”的主要原因。为了促进数字化建设，我国先后出台了不少政策文件，比如在国务院层面上，先后出台了《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（2014年）、《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（2016年）、《国务院办公厅关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》（2021年）、《全国一体化政务大数据体系建设指南》（2022年）等一系列文件。特别是2022年6月国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》对营造良好数字生态、加快数字化发展、形成数字治理新格局具有重大意义。在地方层面上，广东省、贵州省、山东省、湖北省、安徽省等都先后出台了数字政府建设的规划、实施方案等来指导数字政府建设，也试图解决政府数字化过程中的规范依据不足问题，为今后的法治化建设提供经验。
从世界范围来看，数字化经历了一个发展的过程，而每次的发展都引起法律的变革。以自动化行政为例，在数字化的初级阶段，人工仍占主导地位，数字化只是作为辅助，人工与数字技术共同参与行政工作。即使此时，某些使用数字技术的环节也涉及法律的变革问题，例如，对于自动化系统的设置行为，就有其是事实行为还是法律行为、是具体行为还是抽象行为的争论，由此引发《道路交通安全违法行为处理程序规定》对交通抓拍系统设置作出了不同于其他行政行为的规定，引发了法律规范的变化。而在数字化达到一定程度的阶段，以智能审批、秒批为表现形式，实现了无人工干预的高级别的数字化，由此不仅带来了裁量判断、监督、责任认定、适用情境等方面亟待研究的法律课题，也引发了相关法律的变化。而随着具有自主学习能力的人工智能的发展，数字化将达到非常高的程度，由此引发的不仅是算法黑箱、算法歧视等问题，还可能引起行政结果的失控，对此，传统意义上的法律在面对数字技术时将失去作用。当法律解决不了数字化中的技术问题时，立法者则试图根据数字化的现实问题变革甚至重构法律制度。一位研究自动化行政的学者在对自动化行政发展的过程与法律变革的关系进行研究之后，得出如下结论：“自动化行政级别的每一次提升，都是技术上的重大革命，随之而来的是急需解决的新法律问题。”从中可以看出数字化对法治化的驱动过程。
从我国近年出台的几部数字化方面的法律来看，其往往是在数字政府建设一段时间后，发现了相关问题并具备一定实践经验后才进行的立法。例如，在数字化进程中，无论是确保网络与数据安全、营造清朗网络空间，还是在保障网络用户权益、维护市场公平竞争秩序，抑或在提高网络综合治理能力、打击网络违法犯罪活动等方面，我国都处于不断探索的过程中。由于这些都是数字时代遇到的新问题，没有现存的法律规范可以进行规制，故在总结实践经验、提高对相关领域问题认识的基础上，我国才相继出台了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等网络安全领域的单行法律，以加强对网络安全的审查、对大数据安全的管理。
对数字法治政府两个面向间的矛盾，解决的基本思路是：在尊重数字技术、建设数字政府的基础上变革法治内容，形成适合现实需要的数字法治政府；必须跳出传统法治建设的窠臼，以数字化驱动法治建设。数字化引领强调以推动数字化发展为前提，在数字化不断发展的基础上，相关法治要及时跟上，以数字化引领相关法治建设的方向。而法治的具体内容，则要根据数字化建设的不同情形和需要而有所不同：对于良性的数字化，法治为其提供保障并运用法治的方式将数字化的成果固定下来，进一步将其复制与推广，此时，法治化是对数字化成果的总结与升华；当数字化产生负面影响时，则要通过相关法治的方式进行相对有效规制，确保其在正确的轨道上进行；要根据数字化的大趋势，对法治建设的模式作出必要调整，使得法治与数字化相适应，尤其是要对不适应数字化现实需要的法律规范及时进行废改立。总之，是数字化先行，法治紧随着数字化建设的需要及时为数字化提供服务和保障，有关数字化的法治建设要贯穿于数字化建设的全过程。
政府的数字化建设属于新生事物，在许多方面都缺乏具体的法律依据。目前，在数字化建设的过程中，国家层面和地方层面不断出台政策文件，进行探索性工作。对此，在相关领域数字化之后，法治要及时跟上，保持法治与数字化的密切联系，不断总结数字化建设过程中取得的成绩与存在的不足，为数字化提供法律依据。这种法治建设属于跟踪性的，是法治化对数字化的紧随与反馈。
以数字平台建设为例，在数字化时代，平台即政府成为现实，政府主要借助各类平台为公众提供服务、行使行政权力、作出行政行为。对于此种现象，立法应及时跟上，为网络平台相关问题的规制提供法律依据。
这里涉及两类公共网络平台：一类是政府的数字平台，另一类是私法主体的公共平台。就前者而言，当下政府的数字平台行使了实体政府的权力，作出了本该由实体政府作出的行为。然而，由于目前政府数字平台大多数是委托具有营利目的的技术公司设计和运行的，并非完全由政府本身所控制，而当出现侵害后果时，应如何区分相应的法律责任，这是一个值得探讨的法律问题，也是迫切需要法律介入解决的问题。就后者而言，目前，许多大型商业网络平台如淘宝、京东等以从事商业运营为目的的平台，却越来越多地承担了公共事务的职能，它们制定平台自治规则、对违规者进行处罚等，行使了本该由行政机关行使的权力。然而，在法律上，这些大型网络平台属于私法主体，属于民事主体，不具有行政主体资格。也就是说，这些大型网络平台虽有行政主体之实，却没有行政主体之名，难以对其进行公法规制。对此，需要法律的跟进，必要时将其纳入行政主体范畴进行管理，在确保其更好地发挥服务民众的积极作用的同时，也可以对其进行必要的公法规制。这些都需要加强法律规范的供给，完善行政组织法以及相关法律，通过明确立法的方式为进一步规制这些网络平台以及使之承担相应的公法责任奠定基础。
物理空间的政府为了实现政府的职能而增加政府的层级，实行科层化管理。而数字时代的到来打破了条块结合、以块为主的分级分层管理体制，“改变传统以专业分工、层级控制为特征的组织结构，转向以节点、流程为特征的网状结构”，政府的科层级别以及地域也被淡化，“空间的位置或环境已经不再重要或不再是决定性的了”。通过政府平台，以一站式的入口将服务集成于一个客户端或应用程序软件，可以直达用户端，去掉中间的层级，实行扁平化管理，实现对用户的直接服务，“全体民众能够借助平台……直接与政府部门对话，并能在第一时间得到官方回应”。对此，需要为政府扁平化过程中的相关问题提供明确的法律依据。
随着数字化的深入推进，政府平台以一个整体平台的形式呈现出来，而不是以物理空间的各自独立的政府工作部门的形式呈现，“政府运行由物理空间分散化向虚拟空间整体性迁移转变”。换言之，数字时代的高水平政府是以全国一盘棋的形式出现的，给公民呈现的是一个整体性政府，不再区分地域、级别，而是形成一个对外的整体性政府，实现政府从“职能分割”向“功能互补”发展，从治理结构“碎片化”向“整体性”方向发展。为此，需要对政府整体性建设过程中的相关问题提供明确的法律依据。
数字政府采用的先进技术手段，在产生高效率的同时也带来了新的问题和风险，出现了一些意想不到的问题，甚至产生了一定的负面作用，在一定程度上影响了社会秩序稳定、公民权利保护等。例如，人脸识别技术在给行政管理带来便利的同时，也出现个人生物信息被非法窃取和滥用的问题，甚至一些地方出现了倒卖公民个人隐私信息的情况；政府平台搭建和公共数据开放在带来便民化好处以及开放数据资源的同时，也涉及数据安全问题等。对此，要有针对性地对数字化建设中的网络安全、人工智能、数据处理等数字经济和数字化社会的一些风险领域进行立法，及时通过立法的方式对相关问题进行规制，提供防范和化解的法律规范，确保数字化沿着法治的方向前行，确保公众利益和公共安全。这种情形属于弥补数字化过程中漏洞的法治建设，是根据数字化过程中出现的问题而进行立法，是为纠正问题而立法，是一种弥补型法治。
目前，最重要的是对算法进行必要的规制。在传统法治中，法律渊源的范畴包括法律、法规、规章等。然而，在数字时代，行政权中很大一部分已交由一些平台来行使，而平台不仅适用国家的法律渊源，也运用各种算法规则和代码进行管理。“算法成为未来经济系统演变的重要推动力量，人类正在进入一切皆可计算的时代”，算法成为塑造秩序的力量。算法规则虽不是当下法律渊源的范畴，但俨然已成为网络空间的运行规范。各种算法可以对法律文本进行解读、对事实作出判断，而如果“错误的编码导致法律条文被严重扭曲，其效果也发生了改变”。目前，“随着代码编写的日趋商务化——即代码编写逐渐落入少数几家大公司手中”，这些大公司控制着网络空间。对此，要对算法规则的制定与运用过程进行必要的监管与规制，就要对重要的算法规则和代码进行必要的介入，而对没有经过检验的算法规则将不予以采用。这样，一方面能够防止算法与代码的系统出现错误而导致严重的体制性、机制性和普遍性后果，另一方面能够防止设计者将个人私利或偏见嵌入算法决策与代码之中而影响代码规制的正当性与合理性。
在数字时代，法治存在的环境和基础已经发生了变化，法治要根据数字时代的特点作出变革，这是一种法治化随数字化而变革的范式。
第一，根据政府存在的空间环境变革法治建设模式。在数字时代到来之前，虽然不同时代的政府建设存在一定差异，但其建立的基础是相同的，都是建立在有形的物理空间环境基础之上的。物理空间的最大特点是有边界、距离、地域，呈现空间的有限性，也由此出现了较为严格的科层体制。这也是当下政府以及与此相关的法律制度建设赖以存在的空间，即在有限的物理空间设计相应的法治政府模式。
而数字时代法治政府存在的空间已发生了巨大变化，人类许多活动已经从物理空间进入了数字空间。数字空间的最大特点是没有边界，其没有实体的空间，突破了传统物理空间的限制与约束，形成了更为广阔的虚拟空间，是非物理的甚至是虚拟的但又确实存在的数字空间，数据成为这个空间里重要的生产生活要素。“特别是网络化、数字化、智能化的叠加效应，‘破天荒’地在有限的物理空间之外创造出了无限的电子空间，在经验传承的现实生活之外开辟出了丰富惊奇的虚拟生活。”因此，数字时代是一个不同于以往的新时代，其具备了一种特有的环境，数字技术运用的环境为法治政府建设提供了特殊的环境，依托原有的物理空间建立起来的法治政府将面临着调整，其必然随着数字时代的到来而发生质的变化，“所有伴随人类进化历程中的既定经验与认知沉淀将遭遇颠覆性挑战”。
对此，数字空间的法治模式也应作出相应的变化，而不能以传统物理空间的法治模式来套用数字空间的情形。数字空间的法治模式大多数表现为各类行政行为的自动化、政府主体的平台化、行政程序的算法化等。而在变革的过程中，相应的理念、法律关系也要作出变革。比如，有人提出，当自动化行政可能对相对人的权益产生重大影响时，应当对其作出决定的过程作适当的解释，使自动化行政能够被人类所识别、追踪和理解。这种想法是可以理解的，但仍属于传统法治的思维，即用传统法治的方式来套用数字时代的现实。实际上，在数字时代，数据处理、算法决策等计算活动是由技术系统封闭运行的，展开算法决策并不需要其他理由，因为算法就是理由，代码就是法律；而且，由于通过全样本数据的收集处理可以充分量化两个数据值之间的数理关系，我们知道“是什么”就足够了，而“为什么”其实没那么重要了。
第二，根据政府赖以存在的理论基础变革法治建设的模式。传统时代的政府是建立在社会契约论基础之上的，其以宪法为轴心来设定国家和社会的纵向“官民”关系、公权与私权的权益边界和法律关系，采用政府与公民的二维关系结构，公民将部分权利转让给政府，而政府则承担着保护公民生命与财产、安全与自由的责任。在这种理论的支持下，诞生了政府的内涵以及相应的法治规则，虽然后来出现了政治与行政分离以及新公共管理运动等一系列变革，但都是沿着社会契约论的路径展开的。
而在数字时代，“许多以前我们曾经依赖的东西，正在数字化时代支离破碎”，法治政府不再以二维结构和社会契约论为基础，而是“转向了双边市场理念和三方主义理论，形成了平台主体、供给主体、需求主体交叠互动的平台范式架构”。尤其是依靠政府之外的科技公司、头部企业等第三方通过提供技术、设计算法、分析数据等方式提供技术开发、创新和技术维护的支撑，政府与公民的关系主要变成了用户与平台的关系，而非传统意义上的政府与公民的关系。在这个理论基础上，法治政府的内涵发生变化是必然的，形成了政府与第三方平台、政府与相对人、平台与相对人等多重的行政法律关系。为此，不仅要在新的立法中体现出与数字时代相适应的法治模式，更要紧跟数字技术的发展步伐，适应数字科技与数字经济的发展，修改不合时宜的法律规范，从而推动法治适应数字化的时代步伐与需要。
数字法治政府并不是传统法治政府在数字时代的自然延伸，而是面对数字时代法治政府的彻底转型和升级换代，是数字时代法治政府的新模式，是法治政府在数字时代的重构。鉴于数字化的基础性作用以及其代表社会持续健康发展的方向等原因，解决数字化和法治化的冲突问题，应当坚持数字化的驱动作用，法治化应以服务和保障数字化为主要特征。在处理数字化与法治化之间的关系时，不能套用传统的法治作用的理论，不能用既有的理论框架、法治框架来审视、框定、排斥、否定数字化过程中出现的问题，而是要在尊重数字化特质的基础上，坚持数字化对法治化的驱动作用，客观对待数字化建设中的问题，并对法治政府建设模式进行反思和重塑，使得法治政府能够随着数字时代的到来和发展而与时俱进，更好地造福人民。当然，数字化的驱动是从总体上而言的，在具体的领域尤其是在数字化比较成熟的领域，则要坚持法治对数字化的引领作用，要在法治的轨道上进一步推进数字化，由此形成以数字化驱动为主、法治化规制为辅的数字法治政府建设方向。
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